加强和改善房地产调控政策 进一步完善住房制度

    住房是人类最基本的生存需求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。中国住房制度改革作为中国经济体制改革的组成部分，围绕改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求的改革目标，经过近30年的改革实践，至今已经取得了一定成绩，但也出现一些问题和矛盾，需要认真回顾与总结，积极探索适合中国国情的 住房制度。

中国住房制度改革的历程

    改革前我国城镇住房一直实行计划体制下的“国家投资，统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。这种制度模式是在当时计划体制和较低水平的消费层次上，满足城镇居民基本住房需求的主要途径。但由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，使政府背负着沉重的财政负担，住房建设投资有限，居民居住条件改善缓慢，1978年人均住房建筑面积只有6.7平方米。同时，分配制度也造成了苦乐不均和不公平，公有住房实物分配制度诸多弊端，难以为继，迫切需要改革。1978年中国启动经济体制改革的同时，邓小平同志提出了关于房改的问题，由此拉开了我国住房制度改革的序幕，这一改革历程大体经历四个阶段。

    第一阶段，(1978～1985年)：提出住房商品化政策

    1978年，邓小平同志提出解决住房问题的政策能不能宽一点的想法，原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职工出售的试点。1980年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。

    第二阶段，(1986～1993年)：进行租金改革和制度设计

    1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环的基本思路。

    第三阶段，(1994～1997年)：探索多种住房供应体系，初步建立住房公积金制度

    1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，一是明确建立中低收入家庭为对象、具有社会保障功能的经济适用房住房体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；二是全国普遍推行住房公积金制度；三是积极推进租金改革，稳步出售公有住房。1997年全国归集住房公积金800多亿元，经济适用房、安居工程建设较快，为解决低收入家庭住房困难提供了条件。公有住房按成本价出售进展加快，一些地区出售率已达60％～70％，城市住房市场开始发育。

    第四阶段,(1998年以来～):实现住房商品化，发展住房市场

    1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确了深化城镇住房制度改革的目标：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。1998年下半年开始停止住房实物分配，由市场配置住房资源，至此我国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台，中国住房制度进入了全面市场化的历史新阶段。

住房制度改革的成就

    改革以来的实践表明，住房制度改革取得了巨大成效，大幅度提高了居民住房消费水平，逐步改善了居住条件，促进了房地产业和房地产市场的发展，并在一定程度上促进了国民经济的持续健康发展和社会稳定。

    1．城镇居民住房水平显著提高

    居民居住水平是建设小康社会的主要标志之一。2006年，全国城镇人均住宅建筑面积达到27.1平方米，比1978年的6.7平方米增加了20.4平方米，年均增加0.73平方米；尤其是在1998年实现住房商品化以来，居住面积提高得更快，年均增加1.03平方米。在住房数量增长的同时，居住质量明显提高，住房功能不断改善，根据住房和城乡建设部对城镇房屋概况统计数据，2005年住房户均建筑面积为83.2平方米，住宅成套率达到82.44％，分别比2000年提高了5.8平方米和6.2个百分点。

    与此同时，居民自有住房数量大幅度提高，住房已成为居民家庭的主要资产。2005年底，我国城镇居民自有住宅建筑面积为87.9亿平方米，占全部住宅建筑面积总量的81.62%，与部分发达国家相比已达到较高水平（美国住宅私有率为68%、加拿大为62％、欧洲一些国家长期维持在40％-50％左右）。住房占居民家庭全部资产中的比重已超过50％。

    2．住房市场初步形成，市场机制的作用日益显现

    ——住房市场成为居民住房需求实现的主要载体。随着住房分配制度的改革，实行住房分配货币化，明确了住房的商品属性和居民住房产权的私有化，城镇居民住房需求逐渐转向住房市场，个人购买商品住宅面积和金额在全部商品房销售面积和总额中所占比重逐渐提高，目前约在90%以上。居民住房消费潜力的释放，推动着住房市场快速发展。

    ——市场主体得到长足发展。随着房地产市场的发展，各类住房开发企业、住房交易中介与租赁服务机构、物业管理等各类市场主体得到了迅速发展。

    ——多层次的住房市场体系初具规模，住房供给多样化。住房制度改革较大地释放了居民住房消费需求，促进了以商品房销售为主的住房一级市场的快速发展，2007年商品房销售面积为69103万平方米，销售额为29604亿元，分别是1998年的6.38倍和14.75倍，年均增长速度分别为22.7％和35％。与此同时，以房改房和私房交易为主的住房二级市场和住房租赁市场也有了一定程度的发育。多层次市场体系的形成，进一步促进了住房供给的多样化，满足了不同层次居民的住房需要。

    ——住房市场规则不断完善。1998年以来，陆续颁布和实施了《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》等一系列规范住房市场的法规和管理条例，对规范住房市场主体的行为、明确交易规则有积极的促进作用，市场机制在配置住房资源方面的基础性作用已基本确立。

    3．住房产业成为促进经济增长的支柱产业

    随着住房市场的快速发展，促进了房地产业的较快发展，2006年底，我国共有各类性质的房地开发企业58710个，企业数量是1998年的2.4倍，从业人数160.1万，是1998年的1.93倍，完成住宅投资额13638.4亿元，是1998年的6.55倍。

    2006年，我国房地产业增加值达到9483.9亿元，占当年GDP的4.5%，“十五”期间房地产开发投资年均增长在25.9％，分别高于同期全社会固定资产投资和GDP年均增长3.9和16.4个百分点。房地产业的快速发展还带动了包括建材、钢铁等30多个行业的快速发展，房地产业成为具有较强带动作用的先导产业和支柱产业。

    4.构建了住房保障体制的基本框架

    在1998年国务院《关于进一步深化城镇职工住宅制度改革，加快住房建设的通知》、2003年建设部发布的《城镇低收入家庭廉租房管理办法》和《住房公积金条例》等政府文件和条例中，明确提出建立以廉租房为核心的面向低收入居民的住房保障制度，面向全体居民的以个人强制储蓄和单位、政府补贴为内容的住房公积金制度，初步搭建了与住房分配制度改革与住房市场发育初级阶段相适应的住房保障制度框架。

改革进程中出现的矛盾和问题

    与中国渐进式经济体制改革思路相同，中国住房制度改革也是在不断总结经验的基础上逐步深化与完善。1998年中国住房实现市场化，在取得较大成绩的同时，也出现了新的矛盾和问题，尤其是2004年以来，住房市场运行中出现了投资增长过猛、房价上涨过快和住房供求结构不合理、低收入居民住房困难难以解决、普通居民买不起住房等问题，直接影响了国民经济的持续发展和城镇居民的正常住房消费。

    深入分析其原因，是在改革过程中对一些问题认识不及时，相应的制度建设、政策调整不到位。一是在住房供应体系由计划向市场转轨的过程中，客观上出现了过度依赖市场的现象，政府与市场分工不明确，政府住房保障制度建设滞后。至2006年底，全国县级以上的城市中尚有22.1％的城市没有建立廉租房制度，仅有54.7万户通过廉租住房制度改善了住房条件，大部分低收入家庭住房困难还等待解决；二是对市场缺乏必要的政策引导，房地产开发商为了追求利润，建设的住宅户型偏大，普通百姓需要的中小户型普通住房供应比例过少。据建设部统计，2006年1－6月份预售商品房套内平均面积达115平方米，其中90平方米以下套型住房供应比例不足20％，户型供给结构不合理不仅直接影响了中低收入居民的购房需求，而且进一步加剧了住房增长与资源短缺之间的矛盾。三是对非实际住房需求缺乏有效的控制措施。目前我国住房自住性需求比较旺盛的同时，一些非合理住房需求由于缺乏有效的控制措施，也在膨胀。其中包括一些地方政府大规模进行城市改造，拆迁引起大量的被动需求；人民币升值预期引来的外资投资需求；尤其是在一些经济发达的大城市存在大量的投资需求，他们以投机获利为目的，利用一切机会和可能，炒作房价。这些非合理需求，增加了供给压力，非理性地推高房价，使房价偏离了价值，出现了泡沫。四是住房市场秩序欠规范。部分房地产开发商行为不规范，捂盘惜售，囤积房源，制造虚假信息，推高房价；一部分中介服务机构变相提高中介费标准、制作虚假文书、协助炒房者违规交易、占压和挪用交易资金等；违规炒房、骗贷购房情况经常发生。住房市场秩序混乱破坏了公平竞争的市场环境，扭曲了市场的价格，损害了消费者的合法权益，阻碍了住房市场机制作用的发挥。

总结经验、加强和改善房地产调控政策，进一步完善住房制度

    面对房地产市场出现的矛盾和问题，自2004年开始，国家对包括住房市场在内的房地产市场实施宏观调控，坚持正确发挥政府和市场的作用，建立和完善市场调节和政府保障相结合的住房政策体系，先后出台了一系列政策和措施。

    第一，强化政府对困难群众的住房保障职责，继续完善住房保障政策。2007年8月国务院下发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》文件，把解决城市低收入家庭住房困难，作为政府公共服务的一项重要职责进行实施。文件以建立廉租房制度为核心，对住房保障的指导思想、目标、保障范围、性质、标准、方式、资金来源、管理方式等做出了详细的规定。并召开了全国住房工作会议，将住房保障政策落到实处。据有关部门统计，至2007年底，全国各城市基本建立了住房保障制度，中央和地方增加了廉租房、经济适用房的投资，力争实现低收入群体住房困难应保尽保的目标。

    第二，引导发展满足当地居民自住性需求的中低价位、中小套型普通商品住房，改善住房供应结构。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，要求各地自2006年6月1日起，90平方米以下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的70％，土地的供应要在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，保证中低价位、普通住房供给，并督促地方政府增加定向供地，确保中小套型、中低价位普通住房的投资规模，改善住房供应结构。据28个上报数据的直辖市、省会城市反映，2006年下半年，新出让土地的商品住房项目中套型建筑面积90平方米以下的比重占75%，改善住房供给结构的措施得到具体落实。

    第三，抑制非合理住房需求，挤压住房市场泡沫。自2004年以来，有关职能部门出台了一系列抑制非合理需求的措施。包括限制外资购房需求、控制各地政府城市化改造中超量拆迁带来的住房需求、增加二手房流通环节的税收等。尤其是2007年9月中国人民银行、中国银监会出台的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，以及相关实施细则，其中“严格住房消费贷款管理”的内容对于抑制住房非合理需求具有积极意义。其措施的核心在于提高了第二套以上住房的贷款首付比例和利率水平，较大幅度地增大了住房投资者的投资成本，意味着压缩了住房投资的获利空间，抑制了住房投资的需求。同时促使房产需求者重新审视房地产价格的走势，改变对房价上涨的预期，其对心理预期的影响要大于实质性的影响，使其消费行为更谨慎，减少盲目跟风的成分，有利于压缩住房市场的泡沫成分。

    第四，进一步整顿和规范房地产市场秩序。在《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中，强调了整顿和规范房地产市场秩序，要求加强对房地产开发企业的开发、销售行为的管理；依法查处合同欺诈等违法违规交易行为；要求各地要加快建立健全房地产市场信息系统，加强对房地产特别是商品住房市场运行情况的动态监测等。通过各地政府的工作，房地产市场主体的经营行为进一步规范，房地产市场秩序明显好转，供求信息逐步公开化和透明化，为建立较真实反映房地产市场供求状况的价格形成机制创造了较好的市场环境。

    连续几年的调控政策，取得了较好的成效。自2007年下半年以来，低收入家庭住房困难逐步得到解决，住房供给结构有所改善，非合理需求得到控制，市场热度开始降温，住房市场供求偏紧的状况改变，房价向合理空间回归。但中国住房制度的改革任务远未完成，今后将继续坚持市场化改革的基本方向，完善住房保障体系，加强对房地产市场的调控；从我国人多地少的基本国情出发，建立科学合理的住房建设和消费模式，引导居民合理消费；逐步解决和改善普通居民的居住条件等，使住房制度在政策调整中逐步完善。