【 信息发布时间：2005-12-14 阅读次数：】 【我要打印】 【关闭】
| 瑞典、丹麦两国的城市维护体制及对我国的借鉴 |
为了借鉴国际经验，深入研究我国城市维护资金使用管理问题，以建设部副部长傅雯娟为团长、包括张允宽、秦虹、胡克梅、刘春生、林晓楠一行组成的城市维护资金考察团，于2003年11月18日至12月1日对瑞典、丹麦两国进行了考察，并撰写了专题报告—— 瑞典、丹麦的概况 瑞典、丹麦是位于欧洲北部的两个经济发达的国家。瑞典王国国土面积44.99万平方公里，人口883万人。瑞典经济发达，主要产业有采矿冶金、林业造纸、电力、机械制造和农牧业以及对外贸易，2002年GDP为2274亿美元。丹麦王国国土面积4.3万平方公里，人口536.8万人。丹麦主要产业为畜牧业、石油开采、机械电子、化工制药、建筑建材等，2001年GDP为1616亿美元。瑞典、丹麦两国实行的是发达的私营工商业与比较完善的国营公共服务部门相结合的“混合经济”，素以高工资、高税收、高福利著称。 一、道路设施维护资金情况 1.道路的管理构架。丹麦共有公路和城市道路总长7万多公里，分三级管理，国家运输部和省级政府管理国家和省级公路，城市（区）政府管理城市内的道路。国家公路主要指高速公路，有1700公里，承担了全国25％的交通量；省级公路约10000公里；市级道路60000多公里。 2.道路维护资金的来源。目前，丹麦大规模的公路、道路建设已经完成，如何维护好道路，使其经常保持良好的使用状况，是国家、省运输管理部门和城市（区）政府的重要职责。在丹麦，国家和省级公路的维护资金主要来源于牌照税（车价的20%）、燃油税（约5克朗/升，约占油价的63%），城市道路的维护资金主要来源于所得税，全国除了两座跨国桥外，没有收费道路。每年用于公路、城市道路维护的总预算是100亿丹麦克朗，其中国家运输局占20%、地方（包括省、市）占80%。道路维护资金主要用在两方面：一是用于道路系统的设施维护，二是与环保部门、教育部门、警察部门等合作，收集各地道路设施服务信息并对道路的使用状况进行评比。城市政府的道路建设维护资金由城市筹集50%，省补助50%。以哥本哈根市为例，共有370公里（500万平米）城市道路，每年维护费用8000万克朗左右。 3.城市道路维护的决策过程。丹麦的城市设有专门管理一定区域内城市道路的工程师，其巡查发现道路上的问题，逐级提出解决问题的建议。小问题可直接请施工队立即修理，大问题由市政府研究决定。城市（区）政府决定维护城市道路的依据，除管理工程师的报告外，更重要的是全国统一的“道路服务指数”。这个指数由道路上的裂缝宽度、其他问题、当年资金投入等参数计算而成，计算出的数据大小与路况成反比，即数值越大，路况越差，越急需维护。全国还会按“道路服务指数”对各地的道路情况进行评比、排名。 4.道路维护作业的改革。在道路设施的维护方面，丹麦政府非常强调公私之间的合作关系，重视挖掘政府与私人部门合作的潜力，特别是需要融资时，注意与私人部门之间的合作。如丹麦运输部公路局每年安排20亿克朗用于道路维护，其中公路局只使用其中的10%左右，其它则全部是外买服务。 NCC是丹麦最大的一家道路建设维护公司，目前正与政府合作实行一项新的道路维护合同，即由政府提出道路维护计划，包括维护多少道路及维护达到的标准（规定道路的平整度和摩擦力等要求），公司根据政府的要求，决定用什么样的材料满足道路的功能要求，并在合同期15年内承担全部道路维护责任，保证道路质量的完好。公司在合同头7年内集中投资并使用新型沥清铺路，使道路标准达到了一个更新和更高的标准；在后8年公司则不需投资，而政府在15年合同期内每年支付一定的费用。这样，对政府而言，可以在一次性投资不大的情况下，在短期内使道路质量有了很大的提高；对公司而言，由于长期合同的存在，可以先投资后盈利。这种合同的实施使丹麦道路更新速度加快，道路标准有了很大提高。 二、污水处理设施建设和维护资金情况 瑞典水处理设施建设起步较早，1860年建设了第一个自来水厂，极大地提高了城市居民的生活质量；1930年建设了第一个污水处理厂。到上世纪70年代，瑞典的污水处理率达90％以上，改变了过去污水直接向河湖水体排放的状况，?；ち怂础Ｍ?，由于污水集中处理排放，因而减少了污水排放口，水质监督力度得到加强。 1.污水处理的经营体制。瑞典供水和污水处理设施全部由政府拥有，其中95%由政府管理，另5%是私人管理。为达到规模经济的要求，通常，瑞典的污水处理设施的建设管理分为两部分，一部分是污水管网设施，由各个城市分别建设和维护；另一部分是污水处理厂，为达到规模经济的要求，污水处理厂并不是每个城市分别建设，而是由多个城市政府合作以股份的方式共同建设一个具有区域性的规模较大的厂。 哥德堡市gryaab污水处理公司成立于1972年，是瑞典最大的污水处理厂之一，日处理能力为33万立米。公司由7个市政府共同所有，是非营利机构，拥有一个污水处理厂和100公里长的输水隧道。7个市政府同时也是gryaab污水处理公司的客户，它们都有自己的排水系统，排水系统与公司的输水隧道连接，将污水送到污水处理厂。斯特哥尔摩市Vatten污水处理公司是由4个市政府和1个地方组织所有，日处理能力为25万立米。这两座污水处理厂均为公营体制，污水处理厂负责规划管道系统的建设和维护以及融资，但本身不从事建筑活动，建筑施工主要是承包给建筑承包商。 2.污水处理建设和维护资金来源。瑞典的污水处理厂和污水管网的建设费用在早期由政府出资或补贴，日常运行费用和后期的扩建投资主要靠向使用者收费解决。哥德堡市居民用水每立米水价为15克朗，水价由几部分内容构成：一是每立米饮用水的价格；二是同样水量的污水处理费用，污水处理厂的建设费用分摊在其中；三是对每一个建筑一次性收取的固定收费，主要是承担管道建设费用；四是对每个业主征收的固定费用，主要是行政管理费用和换水表、寄帐单等费用；五是处理雨水的费用，如果用户自己能够处理雨水，雨水处理费可以不交。在水价构成中污水处理费约占60%。如果污水处理厂需要新建、扩建或增加投资提高污水处理标准，费用仍需用户负担，通常要提高水价20%-30%，提价不需要听证制度，由城市议会讨论决定。此外，污水处理厂还通过资源的综合利用筹集部分维护资金，如哥德堡市gryaab污水处理厂出售从污水中收集的余热，每年可获利100万美元，出售沼气每年可获利100万美元。 3.污水处理设施的维护。瑞典的污水处理公司每5年有一个维修计划，计划是基于收集到的管道运行方面的信息决定的，如管道的老化、爆裂、阻塞信息等，公司通过信息系统把这些信息收集起来，做成一个图，显示管道使用的材料和使用年限，决定在什么地方、什么时间需要维修。此外，瑞典各个大城市间有一个共同的管道标准体系，可以通过比较，看出哪个城市的管道有更多的渗漏现象，各城市的污水处理企业共享信息，共同研究解决管道渗漏的办法，以便减少投资。 三、垃圾处理设施建设和维护资金情况 1.瑞典垃圾处理的基本情况。在瑞典，对垃圾废弃物的处理原则是实行减量化、资源化和无害化。政府通过法律和经济手段促进垃圾废弃物的回收再利用以尽量缩减垃圾填埋的数量。目前，约有40%的家庭垃圾通过回收作为原材料或作为肥料被重新利用，40%的垃圾通过焚烧发电被重新利用。因此，目前只有大约20%的家庭垃圾和焚烧后的灰渣通过垃圾填埋的方式进行处理，这一比例还在逐年下降。2002年该国颁布了对可燃废弃物禁止填埋的规定，到2005年对有机垃圾也将禁止填埋。现行垃圾填埋是将无机垃圾（如建筑垃圾、玻璃等）、非有害一般垃圾（如城市生活垃圾、焚烧后的灰渣、轻度污染的土壤等）、有害废弃物（如严重污染的土壤等）分别填埋处理。 2.垃圾处理费的来源。瑞典垃圾处理费用的来源是对生产者和业主征收垃圾处理费以及对产品征收环境费。公共垃圾由市政部门通过招标的方式确定收集和运输者，费用由政府负担。生活垃圾处理费由业主负担，标准由各地政府制定。瑞典政府认为，垃圾处理费作为一种经济手段可以使居民能用更环保的方式处理垃圾。垃圾处理费主要包括按垃圾箱容量收取的垃圾处理费，收集、运输、处理垃圾费，有害物质、冰箱、制冷器、电池等特殊垃圾的处理费以及计划、信息、管理费用等。目前，大部分市政部门开始将费用分为固定费用和可变费用，以便于家庭自己选择。 目前瑞典全国平均每人每年产垃圾470公斤，人均垃圾收集和处理收费为每年500瑞典克朗。家庭垃圾按是否自行堆肥、分类执行不同的标准。哥德堡市独立住户家庭的垃圾每两周收集一次。每个家庭每年缴纳的垃圾费用约1100-1500瑞典克朗之间，其中，家庭自行堆肥并将垃圾分类的收费最少，仅将垃圾分类而没有堆肥的收费居中，既没有分类也没有堆肥的收费最高。该费用中包括垃圾税，每吨垃圾的垃圾税为370瑞典克朗。对于居住面积超过70平方米的集中住户家庭，垃圾每周收集一次，每年费用为700瑞典克朗。 建筑垃圾和工业垃圾处理费用由企业承担，每个建筑工程开工前，必须要有垃圾处理方案，并与垃圾处理厂签订垃圾处理合同，这个合同作为政府审批建筑许可的一个条件。无论是建设新的建筑还是拆除旧建筑，都必须得到建筑许可，在申请许可中，建筑商必须告诉政府将采取何种环保措施，如何减少污染程度，对那些可再回收的建筑垃圾，如木头、石膏等如何处置，旧建筑物中的有害物质，如水银、铅等如何处理等等。 环境费的征收是基于生产者对垃圾废物的处理负有责任的原则而确定的。在瑞典，法律上规定产品生产者对包装物和报纸的处理有责任，生产者的责任有4个方面，一是生产不污染环境的产品，二是增加循环利用，三是减少垃圾产出量，四是从整个生命周期考虑垃圾废弃物的处理。为保证垃圾处理费用，瑞典政府规定在产品出售时就征收相应的环境费用。该费用由生产者自己决定，通常一个家庭每年交纳的包装物处理费在220—400瑞典克朗之间，这些费用已包含在产品价格中。 当然，在垃圾处理中处理废物只是总成本中的一部分，由于控制设备不同，处理过程中回收的量和转变为能源的量也不一样，因此，不同的垃圾处理厂收费并不一致。 3.垃圾处理的特许经营及处理标准的控制。瑞典的垃圾处理是作为产业向社会开放的，其处理标准通过政府严格的许可制度加以控制。瑞典政府对垃圾处理设定了严格的许可制度，如果公司要经营垃圾处理厂必须得到政府许可。政府在垃圾处理方面制定了自己的目标，包括尽量减少有害物质，尽量减少生产和消费环节垃圾的产生，目的是使废弃物再利用，而不是简单地扔到填埋场。为此，瑞典政府从2000年开始对垃圾填埋征税，2002年起禁止将可燃烧的垃圾送到填埋场，对垃圾填埋场的环境要求也越来越严格，还规定了生产者责任。政府许可包括经营垃圾处理厂的许可和运送垃圾的许可两类。如经营垃圾填埋场需要申请政府的许可证，根据填埋场的规模，许可证的发放也不相同。如果是一个小规模的非有害垃圾填埋场，每年小于5万吨，许可证向市政府委员会申请；如果是一个中等规模的场，如5-10万吨/年，必须向省一级委员会申请；如果经营一个10万吨以上的大场，则许可证必须向国家环境法院申请。通过政府的许可管理，对垃圾填埋场的技术、垃圾类型、处理规模、处理后的环境等进行控制。政府在许可证中规定，公司有责任在填埋场关闭后30年的时间里继续管理，保证环境质量。经营垃圾收集和运送的公司也必须有政府的许可，公司对运送了多少垃圾、运送的是什么垃圾必须要有统计数据上报政府，垃圾处理厂如果在填埋或燃烧前储存垃圾也要经过政府的许可。通过许可制度的管理，保证了垃圾处理达到环保要求。 四、几点体会及对我国的借鉴 通过对瑞典和丹麦两国的考察，其城市维护资金的来源和使用的经验和做法对我国市政公用事业的发展有借鉴意义。 1.建立稳定的公益性基础设施维护建设的公共财政支付渠道。瑞典、丹麦两国城市政府的职责非常明确，只负责管理与本地公民直接有关的社会公共事务（其中公共卫生由省级政府负责）。虽没有设立专门的城市维护建设资金，但其巨大的所得税收入（绝大多数居民缴纳的所得税占收入的三分之一以上，最高的可达到78％），以及燃油税、财产税等税收收入保证了道路、绿地、公园等公益性基础设施发展的需要。我国绝大多数城市包括所得税在内的城市财政收入，在相当长的时间内不可能满足城市维护的需要。因此，在全面建设小康社会目标任务实现之前的相当长的时期内，必须维持我国目前的城市维护建设资金（税）制度，保证公益性基础设施的建设和维护资金需要，同时不断根据发展状况解决出现和存在的问题，扩大资金来源，如公用事业附加的修订和改革、物业税、燃油税的开征等，满足日益增长的城市维护建设需要。 2.污水和垃圾处理等设施建设和维护费用主要来自使用者付费。用经济手段调整市政公用行业的发展是瑞典等国家的一条重要经验，受益者负担和污染者付费是重要原则。燃油税承担了道路建设的主要经费，污水处理费和垃圾处理费是污水处理企业和垃圾处理企业的投资运行的保障。向使用者收费，不但解决了设施建设和运行及维护费用，而且，通过收费标准的调整可以促使使用者达到诸如节约用水、减少垃圾、?；せ肪车裙舱吣勘?，为实现城市的可持续发展奠定了体制基础。 3.市政公用设施经营以公营体制为主，但不排斥市场竞争。由于历史的和体制的原因，在瑞典和丹麦形成了一套独特的基础设施建设和维护管理体制，道路维护、污水处理和垃圾处理以公营体制为主，但这些公营公司却与政府没有直接的隶属关系，公司在董事会的决策下自主经营，自负盈亏。政府并不排斥私营公司在基础设施领域的发展，公营公司与私营公司共同参与市场竞争，合同都是公司生存基础和经营的基本条件，所有公司都必须遵守政府有关法律法规，接受政府监督部门的监督管理。 4.维护实施实行科学化和民主化的决策机制。对道路及污水管网等设施的维护，都有一个科学化的评价指标和民主化的决策程序。如丹麦政府研究制定了一个道路设施信息系统，各城市每年对道路状况进行指标评定，指标设定在2.8—8之间，根据指标的数值，政府确定需要多少资金用于道路维护。如每个城市都有专门的工程师对道路的裂缝宽度进行测量，将所有裂缝宽度再加在一起，以及所有道路上的其它问题，输入计算机后算出一个数值，数值越高（5以上）表示道路状况越差。次要路为完好应在3.5以下，主要路为2.8以下。用这个数值向市政府报告，这样即使政府管理和决策者不用去亲自看，也知道道路的状况，这个信息系统在全国普遍使用，对及时、高效地维护道路设施起到了积极作用。 在新建道路、污水处理厂和垃圾处理厂投资的决策中，通常要实行公开的招标程序，建设规划要在议会、政府、居民、企业中广泛讨论，以保证建设的合法性和有利于?；せ肪车纫?。 5.政府之间、公私之间充分合作的机制。充分的合作机制在瑞典和丹麦等国的市政公用设施建设维护方面表现得极为充分。这种合作既体现在政府与政府之间，中央与地方政府之间，也体现在政府与私营企业之间。由于市政公用设施的经营普遍有规模经济的要求，各个地方政府在建设这些设施时，通常从自然地域条件出发，依据水资源开发利用的范围和污水排放的范围，合作共同规划建设供水厂和污水处理厂，各地政府通过股份分配的形式，实现了区域供水设施和区域污水处理设施的共享，避免了重复投资和投资的低效与浪费，这对我国有重要的借鉴意义。 ——《中国建设报 |