执法工作难作为、不作为、乱作为，在万人评议机关中城管末位已成为行业普遍现象，严重影响了城管工作的声誉，严重制约着城管执法工作的发展。在现有体制机制条件下，如何突出重围，推进执法，改善形象，已成为全体城管人共同面临的考验和挑战。南京市玄武区行政执法大队不等不靠，大胆探索，积极创新，实施了阳光执法工程，以公开求公平公正，以公开求程序规范，以公开求理解支持，运行一年来，取得了较好的效果。

    推进阳光执法是新时期城市管理的必然要求

    城市管理综合执法是一个新鲜事物，从1997年开始探索、2000年试点到2002年正式实施走过三个年头，初步实现了由单一执法、多头执法、交叉执法到综合执法的转变，“执法扰民”、“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的现象有了一定的改观。但从运行情况看，也出现一些问题，突出表现在五个方面：一是法律体系不完善，缺乏全国统一的城管法律法规，有的违法行为同时有几个部门法规规定，有的违法行为又无法可依，有的法规过于原则自由裁量权大，导致城管执法无法可依、有法难依。二是部门合力没有形成，受利益驱动，移权部门有权有钱、有权无钱的项目不交，无权无利的项目抓紧交，导致城管执法集中了大量的硬骨头项目，负重奋进、疲于应付。同时部门间缺乏有效的协调沟通机制，信息不畅，互相封闭，增加了执法成本，增多了执法环节，延长了执法时间。三是执法氛围比较差，表现在群众守法意识淡薄，城管法规的知晓率低，管理相对人抗法甚至暴力抗法频繁；舆论环境比较复杂，新闻媒体片面甚至歪曲报道，给执法工作带来被动；公安保障跟不上，城警队伍人员少，作用发挥不明显，个别公安机关甚至将管理相对人的暴力抗法事件当作一般民事案件，各打五十大板，严重影响了城管执法的权威性。四是城管基础薄弱，一方面长期投入不足，城管基础设施严重缺乏，这是一些城管难点顽症久治不愈、久攻不克的客观因素；另一方面，下岗职工、外来人口大量涌入城市，文化层次低、谋生手段单一，依靠占道经营、破墙开店等低成本、零成本方式维持生存，这是一些城管难点顽症久治不愈、久攻不克的内在因素。城管执法长期处于两难境地，执严了，损害弱势群体的生存权益；执松了，不能有效维护大部分市民群众的环境权益。五是执法人员少与任务重的矛盾突出，当前南京城管队员配备严重短缺，比重不到公安部门的三分之一，群众环境需求的全时段性与执法保障的阶段性矛盾十分突出，加之各级政府实际工作中赋予城管执法新的任务，导致队伍长期满负荷运作。酒香还怕巷子深。当前城管执法处在负重爬坡的最困难、最关键时期，在客观条件短时期内难以取得根本性突破的形势下，实行阳光执法，将执法的全过程、全程序向市民公开，既是加强监督保证执法规范的有效形式；更是以公开求公平公正，让群众了解执法、支持执法、配合执法的唯一途径。

构建阳光执法的科学体系

    阳光执法的本质是执法全过程的高度公开透明；关键是执法中适用法律准确、执法程序规范、执法手段科学、执法方式文明、执法结果合理；目标是实现执法者与被执法者的良性互动。不仅是形式上的公开，更是对法律法规的完善、执法队员的能力素质、新闻媒体的公正报道、市民群众的参与积极性和被执法对象守法意识的全方位挑战，是一项复杂的系统工程，是城管执法方式方法的一个根本性变革。为此，我们坚持四位一体，稳步推进。一是强化宣传，营造声势。群众的高参与率是确保阳光执法成功的基础条件。为此，我们在启动阶段举行了隆重的广场仪式，现场发放《致广大市民的一封信》和《调查问卷》，通过新闻媒体广泛进行宣传，启动首日，就有200多名市民群众现场咨询，主动了解阳光执法情况，40多名群众填写《问卷调查》并表达参与意象，首批10名群众监督员挂牌随队参与执法。我们还通过打宣传标语、出宣传橱窗、组织队员述职等形式，在街道社区广泛造势，构建立体式的宣传网络，极大的提高了阳光执法的知晓率，为阳光执法扎实推进奠定了厚实的群众基础。二是加强培训，提高能力。阳光执法，固名思义，就是执法全过程向老百姓公开，这对队员合理用法、规范执法和驾驭局势的能力是一个全方位的考验。没有金刚钻就不能揽瓷器活。我们把队员的能力建设作为队伍建设的基础性工程。广泛采取以会代训、以执代训、以学代训等多种途径，在队伍中开展了岗位大练兵活动，着力提高队员合理运用法律知识的能力、按规定程序执法的能力、驾驭执法现场复杂局势的能力、做群众思想工作尤其是与少数钉子户斗智斗勇的能力、协调相关部门形成执法合力的能力以及处理突发事件增强自身防范的能力。从优化结构入手，按照年龄上的新老搭配、学历上的梯次配置、能力上的优势互补，配优配强一线中队，力争使每个中队都有一批懂组织指挥、懂法律知识、懂办案程序、懂做思想工作、懂处理棘手问题、懂谈判技巧、懂与移权单位协调的能人，提高了一线中队的整体执法能力。三是广选代表，全民参与。为体现群众参与的广泛性、代表性和层次性，在人员的选择上，坚持主动参与与积极邀请相结合，在满足市民自觉参与的基础上，大中队积极与街道社区联系，邀请一些人大代表、政协委员、专家教授、企业家等社会名流，提高监督的权威性。在级别的区分上，坚持不同级别各有侧重，区行政执法局主要配合行风评议，邀请人大代表、政协委员，对城管执法进行宏观上的监督；大队是阳光执法实施的主体，注重邀请不同行业、不同层次、不同年龄、不同职业人员参与，最大限度地扩大阳光执法的群众参与面，提高群众参与的代表性、广泛性；城管中队是执法的具体实施者，要把社区群众、管理相对人作为重点，让他们参与执法全过程，在参与中接受教育、在参与中增强守法意识、在参与中配合支持执法。在时间安排上，着重体现长期性和随机性相结合，对一些具有广泛代表性和较高群众威信的各界人士，通过发放聘书等形式，作为长期的代表，建立密切联系；对一些普通群众，重点体现随机性，来去自便，参与自由。四是强力执法，有所作为。推进阳光执法的根本目的在于营造良好的执法氛围，更好的实施执法。为此，我们在坚持依法执法、规范执法的基础上，加大执法的力度频度，以环境的改善提升城管形象，以规范的执法提升队员的能力素质。今年来，我们抓住迎十运契机，以十项整治为载体，强化执法，有所作为，截止8月底，全区完成执法案件6900起，比去年同期增加24%，组织大规模的整治活动60余起，花红园、总统府、东箭道、洞庭路、碑亭巷等老大难的区域环境面貌有了根本改观，整个区域环境有了明显改善。

营造阳光执法的浓厚氛围

    阳光执法的口号是“我执法你参与，我办案你监督”。推动阳光执法的本质在于，一方面，通过邀请市民代表参与执法，监督队员规范执法、文明执法；另一方面，通过市民群众参与了解执法过程，发挥宣传员的作用，一传十，十传百，引导更多的群众了解城管执法、支持城管执法、配合城管执法。一是邀请代表参与执法全过程，体会城管执法的艰难。阳光执法的首日，邀请首批10名“市民监督员”参与后宰门地区占道经营执法，一名“市民监督员”事后感慨地说：“只有亲身经历执法，才知道城管人的不容易，纠正一起违法现象这么费事，还遇到一些群众不理解，管理相对人的暴力抗法，队员也是娘生爹养，受这么多委屈，城管工作的难度可见一斑，希望大家能够对城管多一点关心和支持，共同营造我们美丽的城市?！逼浜?，每遇一些大的、敏感的执法活动，都预先告之，邀请一些群众代表全程参与，效果非常明显，一些群众当场对管理相对人不服从执法的行为进行批评；有的参与过执法的群众，成了城管工作的义务宣传员，利用各种场合为城管工作说话。二是定期召开市民监督员座谈会，通报城管执法信息。通常以大队为单位，每月组织一次，由大队向监督员通报近期执法活动安排，对前一阶段阳光执法的落实情况进行讲评，对存在的问题进行反思和剖析，征求广大监督员对推进阳光执法的意见建议。座谈会结束后，大队都组织专门人员对监督员的建议进行认真的梳理分析，提出对策措施。红山街道的一名监督员就如何密切执法队员与群众之间的沟通，提出在社区设立违章查处公示牌的建议，大队认真听取，在随后中队长会议上进行了传达，要求广大队员执法中高度重视做好群众的教育引导工作，以达到破除围观效应，孤立管理相对人，确保执法顺利实施的目的。三是组织城管进社区活动，延伸执法的触角。推出了城管进社区活动，每名队员与一个社区挂钩，面对面为社区群众服务，通过定期参与社区活动，掌握民情，了解民意，为民解忧；定期向社区居民述职，宣传城管，解惑答疑，争取支持；定期到所在社区巡查，超前调研，超前发现，超前解决城市管理中的各种违章行为，为城管工作争得先机，掌握主动权。四是开展城管队员向居民述职活动，直接接受群众评判。每月组织驻社区的城管队员面对面向社区居民述职，内容包括本月度完成的执法任务、群众投诉和关心问题的解决情况、当前城管执法中存在的主要问题和难点、需要社区群众重点关注的问题等，把群众关心的问题一一解答，把需要群众关注的问题一一说明，把城管执法的成绩和艰辛一一道来，通过敞开心肺的交流，求得群众的理解支持。

全面提升城管执法的地位形象

    城管执法的形象不佳，有其历史和社会因素，但内因始终是关键性因素、矛盾的主要方面。过去一些队员粗暴执法，掰杆子、掀摊子、踢篮子，人的认识具有惯性特征，形象的转变有一个长期的过程；这几年大讲文明执法，有些队员不敢作为、不敢执法，该取缔的项目取缔不了，举报的问题久拖不决，小矛盾拖成大矛盾，群众当然有意见。为此，我们把阳光执法的重点放在扎扎实实为民办实事上，把执法与服务结合起来，通过执法取缔城管违章行为，为群众打造优美的居住环境；通过服务群众，拉近市民群众与城管执法之间的距离，提高城管的声誉和形象。一是坚持人性化执法。执法活动必然损害一部分人的切身利益，尤其取缔一些占道经营、违章搭建等，涉及的主要是一些特困群体，这些摊点、违建往往是他们赖以居住的“窝”、赖以生存的“碗”，管理相对人抗法甚至暴力抗法意识强，导致执法难以推进。为此，我们正确处理好严格执法与文明执法的辩证关系，在执法结果上强调严格执法，以强有力的执法行为，坚决取缔各种违章行为，实现城市面貌的根本好转，维护绝大多数群众的环境权益；在执法过程上，坚持文明执法，把法规政策讲在前，把疏导措施做在前，把关心帮助落实在前，让群众服气、让管理相对人安心，主动支持执法。二是倾心服务群众。结合共产党员先进性教育，结合队员进社区活动，在队伍中广泛开展了为群众做好事活动，玄武门中队队员杨登来积极与辖区超市联系，为3名困难群众解决就业；兰园中队队员司云飞在九华山社区积极主动为群众服务，被群众亲切称为环境监督员、政策法规宣传员、群众矛盾纠纷协调员和社区居民服务员。据统计，今年来，大队共为社区居民做好事50余件，进一步拉近了队员与群众的距离。三是积极加强宣传。新闻媒体是把双刃剑，当前南京的宣传氛围比较差，几十家新闻媒体分属中央、省、市，媒体炒城管甚至歪曲报道，给执法工作带来被动。在新闻宣传上我们坚持主动出击对一些重大敏感的执法项目和重大活动，主动邀请新闻媒体参与全过程，让他们了解事情的真相；专门为一线执法中队配备摄像机，执法中全程摄像，既是对执法者的一种监督、对被执法者的一种威慑，同时也利于取证。对被新闻媒体曝光的问题，迅速查明真相，对确实存在问题的，及时整改；对发生误会的，解释清楚，并将调查结果向新闻单位通报，消除影响。我们还注重大力弘扬主弦律，通过在电视台、报纸上出城管专版等形式，正面宣传城管执法中的亮点、典型，今年来，在各类报刊、电视台中用稿279篇。城市管理行政执法的知名度有了进一步的提升，形象有了进一步的改善，利于推进执法的氛围更加浓厚，在去年组织的全区万人评议中名次由末位上升了10位。抗拒执法暴力抗法在全市呈较快上升势头的情况下，出现了明显减少趋势，今年开展的十项整治，历时八个月，全市共发生暴力抗法事件200余起，较去年同期上升2倍以上，而玄武区较去年下降60%，执法氛围更加宽松。区行政执法大队被评为市级文明单位，并争创省级文明单位。
       
    （作者系南京市玄武区行政执法局局长）