潘晓娟

2005年６月１０日，中国残疾人体育综合训练基地建设项目代建单位的开标仪式在京召开。这是国家发改委为落实《国务院关于投资体制改革的决定》，在中央政府投资项目实施“代建制”方面迈出的第一步，标志着中央政府投资项目“代建制”试点工作进入了实质性运作阶段。
 中央政府投资项目试行“代建制”，是政府投资体制改革的一个重要措施。据国家发改委投资司有关人士介绍说，对政府投资项目的组织建设方式进行体制创新，在建设实施中引入“代建制”模式，是保证工程质量、提高投资效益的有效措施之一，也是从源头上防治腐败的重要保障。
 这位人士表示，今后国家将在全额使用中央预算内投资的党政机关办公楼和文化、教育、卫生、体育设施项目中加大试点力度，并在试点的基础上不断总结经验。
 “代建制”，政府投资体制改革的新亮点
 ２００４年７月１６日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该决定的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。在政府投资的非经营性项目中，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。
 我国对于政府投资的工程项目有明确的界定，主要指“政府财政的投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目”。政府投资工程按照建设项目的性质可分为经营性和非经营性两种。前者指赢利性的项目，如铁路、水利、电力等工程项目，后者指非赢利性的公益性项目，如政府投资的医院、学校以及城市道路等基础设施项目。
 有关专家指出，从长远来看，“代建制”的覆盖面并不局限于政府投资的非经营性建设项目，还可以涵盖其他领域，甚至包括政府的一些大型项目等。
推行“代建制”已成为当务之急
 长期以来，政府投资项目多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即投资、建设、管理、使用多位一体，项目建设中存在一定的薄弱环节。由于项目使用单位同时又是项目的建设管理单位，在建设项目实施过程中，项目单位擅自变更建设内容、提高建设标准、超投资、超概算等行为普遍存在。
 在项目实施过程中，由于没有引入专业化的管理队伍，项目的管理处于低水平状态，低下的项目管理水平不可避免会造成工程实施中的失误，进而造成政府投资的浪费。在工程建设立项、招投标、资金拨付、物资采购等环节极容易出现腐败问题，常常是“大楼建起来，干部倒下去”。业内人士分析指出，出现这种现象的原因是缺乏一整套行之有效的投资管理约束机制。
 以建管分离为主要原则的“代建制”，将各个工程建设项目纳入到阳光公开、监督有序的轨道上来，资金周转环节的减少，无疑降低了发生暗箱操作的可能性，这在一定程度上消除了项目建设单位的尴尬。
 自建制和代建制，一字之差，效果却截然相反。业内人士这样形容代建制，“好比是把原来划桨和掌舵集于一身的职能分开了，这样船才能加速行驶”。有业内人士表示，在代建制的管理模式下，政府投资资金的使用更加安全和透明了。
 项目代建制，为政府投资项目请个管家
 有关专家分析指出，为提高政府投资资金的使用效率，必须从制度创新的角度入手来破题，而“代建制”的出现，可谓是恰逢其时。
 中国机电设备招标中心主任谢荣全在接受记者采访时谈到，“代建制”最大的特点是招标，而不是指定。这种运作模式突破了建设工程旧有的运作方式，同时因为由专业化单位代表投资方负责管理，建设工程的投资效益得到很大程度的提高。
 据了解，“代建制”的推行，关键在于采用公开竞争的方式选择具有专业素质的代建单位，用合同来约束代建单位的代建义务。像工程发包人与承包人的关系一样，政府与代建单位的关系也是合同关系，政府选择具有相应能力和经验的项目代建单位，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位的行为，代建单位必须严格履行合同，一旦工程造价超出预算、或工期发生延误、或质量不符合要求，代建单位均须承担相应的违约责任。据了解，和以往政府重大投资项目成立临时指挥部相比，项目代建制有利于合理利用社会资源，提高项目质量。更重要的是，在项目代建制中，事后监管将大为加强。
 近年来，我国部分省市来相继开展了代建制的试点工作，并且取得了一定的成效。比如，实行项目代建制的北京市回龙观医院工程，施工图预算时超出概算４００万元，后经反复研究讨论，最终在保证工期、保证工程质量的前提下，消化了４００万元的超出款，使“三超”痼疾得到了抑制。这种由建设方自行想办法解决超出款的现象，在以往政府投资工程中是无法做到的。
 业内人士分析指出，代建制削减了项目单位花钱的权力，相应地加重了对其监督的权力。应当说，由重视项目前期监管到重视事后监管的转变过程，代表着政府职能调整的方向，也有助于服务型政府建设目标的实现。
 市场培育仍需要政策的引导和扶持
 据国家发改委有关人士透露，国家发改委在进行项目代建制试点的同时，还将进行相关管理办法的起草制定工作，并通过试点，在中央政府投资项目中逐步推行这一制度。
 国家发改委投资研究所副研究员吴亚平表示，实行“代建制”，将政府投资项目进行适当的集中、统一管理，有利于提高政府投资项目管理的专业化水平，对于控制投资和提高投资效益可以发挥积极作用。
 多次参与工程项目招投标的一位业内资深人士介绍说，中央政府投资项目对代建单位的要求很高，只有那些业绩和资质条件达到一定规模的公司才能在招投标中夺得大单，而那些规模小、资质差的公司显然是与项目代建制“无缘”。
 随着我国投资体制改革的不断深入，建立与市场经济相符合的新型的工程管理模式，已势在必行。但如何真正实现代建制操作的阳光化，仍需要政府在政策等方面的引导和扶持，以及投资、建设参与各方的共同努力。
 相信通过不断的探索和实践，项目代建制这一管理模式将更加趋于完善，真正在政府和市场之间搭建一座通畅的桥梁。

　来源：《中国经济导报》